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□河南日报县域经济调研组
长期以来，黄淮地区传统平原农业县，工业化、城镇化发展滞后，是我省经济发展的低洼地、凹陷地。如何在这一地下无矿产资源，区位无临海临边临城优势，历史上缺乏工商业传统和人文环境，产业上缺少技术、资金、人才和市场网络等要素支撑的区域，加快工业化进程，实现经济崛起区域振兴，一直是我省区域经济发展中面临的一个难点问题和重点课题。
鹿邑县位于豫皖两省交界处，隶属黄淮四市之一的周口市，处于中原城市群边缘，是功能区规划中的农业区域和粮食生产核心区。近年来，鹿邑县抓住新一轮东部沿海地区产业升级、产业区域转移的机遇，实施“凤还巢”工程，通过政策推动、乡情感动、项目带动，引导一大批熟悉市场需求、掌握生产技能、积累了经营经验的外出务工人员返乡投资创业，把昔日的“劳务输出”大县变成了“雁归经济”的热土，培育出“百亿级”化妆刷特色产业集群，形成“百亿级”火锅食材全链条食品加工产业集群，走出了一条输出打工者、引回创业者、带动就业者的县域经济发展路子，推动了工业化突破性发展。鹿邑县域经济的发展对我省传统农业县突破发展具有重要的启示和借鉴。
鹿邑县“雁归经济”形成的背景与过程
鹿邑是内陆传统农业县，历史上缺乏工商业传统，工业化起步晚。20世纪80年代在大力发展乡镇企业的政策环境下，立足当地丰富粮食资源的食品加工业、秸秆资源的草编手工业、山羊资源的皮革加工及尾毛加工业在鹿邑逐渐发展起来，形成了“水草皮毛”（鹿邑大曲和宋河粮液酒、草编、皮革、尾毛）四大县域工业。但进入20世纪90年代中期后，随着我国沿海外向型经济和城市经济的快速发展，短缺经济时代结束，受视野、理念限制，更受技术、管理、资金以及市场渠道等制约，鹿邑县传统工业特别是食品和皮革加工业的市场竞争优势逐渐丧失，县域工业发展一直没有新的突破。
但鹿邑的尾毛加工业却意外走上了外向型发展之路，并成为之后返乡投资创业“雁归经济”的主导产业和引领产业。20世纪80年代初，鹿邑县及其周边农村几乎家家户户养羊，附近农户将生产皮革废弃的尾毛搜集起来，进行清洗、整理等初步加工，销售给出口贸易企业。20世纪90年代初，随着经济化和加工贸易的兴起，承接从日韩转移过来的化妆刷加工企业在深圳、东莞、天津等城市形成了集聚，一批在家从事尾毛初加工和经销的鹿邑人，陆续走出家乡，到东莞、深圳、天津以及义乌、宁波等城市“借水养鱼”，创办尾毛化妆刷加工企业，并带出和培养了一大批鹿邑籍外出从事化妆刷生产的熟练工，许多打工者成为掌握核心技术的企业家，也带动了鹿邑县域内的尾毛加工作坊发展，尾毛加工业逐步成为鹿邑县的特色产业。
2015年，鹿邑县委县政府经过广泛调研和深入讨论，形成了抢抓发达地区产业转型升级带来本轮产业转移机遇的共识，实施“凤还巢”工程，把招商引资的重点聚焦到外出创业成功人士身上，特别是充分利用尾毛加工资源和人才优势，吸引鹿邑籍在外化妆刷企业人员返乡创业的思路，针对性地出台实施一系列“栽植梧桐树”的政策措施，鼓励引导“凤凰还巢”。从外部环境看，这一时期我国经济进入发展“新常态”，沿海经济腾笼换鸟、转型升级加快，一些劳动密集型产业发展门槛和成本上升。在“外推内拉”作用下，外出创业企业家返乡建业意愿不断增强，返乡投资企业越来越多，逐步形成了“老乡带老乡”“老乡引老外”的带动联动应，不仅鹿邑籍老板返乡建厂，也引来了韩国等国外企业合作办厂。目前，全县化妆刷等系列产品生产企业已有310家，形成了从单一尾毛加工到尾毛、尼龙毛、口管、铝皮、木柄、塑胶柄、化妆包等各环节加工的产业链条，年销售额突破100亿元，产品远销美国、日本、韩国和欧盟、中东等30多个和地区，与欧莱雅、香奈儿、雅诗兰黛、宝洁、雅芳等十多个国际品牌建立了长期合作关系，成为在全国具有一定影响力的特色产业集群和“中国化妆刷之乡”。
随着化妆刷产业集群快速发展，“雁归应”加快释放和显现。截至目前，全县引回返乡创业建业者累计9万余人，创办各类经济实体数量3.5万个，带动就业19.5万人，成为推进县域经济发展的重要引擎和主要力量。一是带动了羊绒和羊毛衫织造快速发展。形成了五个大的专业纺织园区，年产各类针织服装6000万件，成为河南大、在北方有一定影响力的羊毛衫加工基地。二是引来了食品、鞋帽产业的投资发展。在食品行业创立澄明食品的鹿邑籍人士杨明超，规划建设了产值超过150亿元的火锅底料、食材、辅食等食品工业产业链；深圳月步文化科技有限公司董事长佟杰，返乡创办年生产成品鞋3500万双的多走路智造鞋业。三是引来了更多的和省级政策投入支持。在省直管县基础上，近年来，鹿邑县先后被确立为全国第二批区域类双创示范基地，河南省第一批践行县域治理“三起来”示范县等，享受支持创新创业“四个优先”的激励优惠政策，以及省重点建设项目、产业政策、政府投资、资金扶持等方面的重点支持，发展政策环境更加宽松。
随着“雁归经济”快速发展壮大，鹿邑县初步形成了以“宋河”系列酒为主导的食品“一瓶酒”、化妆刷产业集群为支撑的化妆“一把刷”、羊毛衫生产为重点的纺织“一件衣”、多走路健步鞋业为主体的走路“一双鞋”、澄明食品工业园为依托的火锅“一袋料”、辅仁药业为龙头的健康“一剂药”的六大产业集群，重新构建起了特色鲜明、充满活力和发展张力的县域工业体系，推动经济总量“十三五”期间先后迈上300亿元、400亿元台阶，进入全省县域工业30强县行列，在中部地区县域经济百强榜位置由2018年第84位提升到2020年第60位。
发展“雁归经济”带动县域经济突破发展的做法与成
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乡情感动，政策推动，激活返乡创业这一活跃生产力
鹿邑县是传统劳务大县，常年有近40万的在外务工经商人员，其中不少是创业成功的企业家，这些经过市场洗礼、掌握一定技术、有一定资本积累和市场渠道的昔日外出务工经商者，既是一个文化根脉在家乡、乡情乡愁割不断的特殊群体，更是县域发展的短缺要素和先进生产力。鹿邑县委县政府将返乡创业作为县域经济再出发的突破口，实施“凤还巢”工程，多策并施，激活在外人员这个活跃生产力群体。一是搭建服务平台。搭建了线上“鹿E家”和线下“鹿邑村”两个服务载体，绘制清晰的老乡网络图，了解外出务工人员动态，掌握投资意向，准确提供服务，以“情感牌”把“老乡聚起来、产业引回来、人才用起来”。二是加大政策支持。出台加快工业经济高质量发展的25条意见和支持农民工返乡创业110条实施意见，制订包括载体建设、主体培育、外出返乡人员创业扶持、人才创业、产业及技术创新、科技金融和“双创”服务等一系列支持扶持政策。在政策措施推动下，“归巢雁”越来越多，截至目前，全县返乡创业累计9万余人，累计创办各类经济实体数量3.5万个，带动就业19.5万人，被确定为“第二批区域类双创示范基地”和“全国农民工返乡创业示范县”。
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因势利导，加强引导，推动特色产业成群成势
尾毛加工是鹿邑具有发展基础的传统产业，化妆刷原材料市场上95%的动物毛、85%左右的人造纤维毛产自鹿邑，尾毛产业从业人员本县8万多人、在外3万多人，居全国之，在河北、天津、浙江、深圳等地尾毛化妆刷主产地的企业老板60%是鹿邑籍人，鹿邑发展毛刷美妆产业内外条件兼备，具有比较优势。鹿邑在招引返乡创业建业的产业目录上，将尾毛加工作为主导产业重点培育，形成了全国重要的毛刷美妆产业基地。一是引导产业集群发展。规划建设化妆刷产业园，重点打造化妆刷创业小镇、化妆刷创业街区、化妆刷产业孵化园等化妆刷产业培育平台，引导企业向园区集聚，形成了化妆刷生产所需的尾毛、口管、铝皮、木柄、拉丝、箱包等配套完整的产业链，成为在全国具有一定影响力的特色产业集群。二是培育产业龙头企业。引导企业和高校科研院所联合开发新技术、新材料产品和新设备，提升企业自主创新能力和产品附加值。目前已培育了4家高新企业，15家企业在中原股权交易中心成功挂牌。三是促进产业补链强链。建立2个大型物流配送中心，建设电商人才孵化基地、专业电商培训学校，开通化妆刷销售专业网站——中国化妆刷网，制定并发布实施化妆刷省级地方标准，筹建省级化妆刷质检中心，服务企业拓展市场。
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提升载体，优化布局，促进产业集群提质升级
加强基础建设，提升载体能级，推动产业集群不断升级提质。一是推进“区中园”建设。梳理产业园区的结构和布局，在县产业集聚区重点谋划尾毛化妆刷、食品、纺织服装、物流园等7个“区中园”，集聚产业、聚拢产业链企业。二是培育新兴战略产业。结合鹿邑实际，加快对智能机械制造、5G、芯片、环保新材料、生物医药等新兴产业集群培育。规划建设工业创客小镇，签约视氪盲人眼镜等创新型企业7家，省级研发平台2个，培育未来发展的创新动力。三是腾笼换鸟盘活资源。对低利用的厂房进行分类建档，盘活闲置资源、唤醒沉睡土地、激活休克企业，培育和引进新兴产业。县产业集聚区盘活停产半停产项目17个，激活低用地1374亩。四是加强基础设施建设。实施“千企上云、百企上链”和“三大改造”工程，激励引导企业开展生产线智能化改造、智能工厂（车间）建设、企业上云等行动，2021年，县产业集聚区成为周口市一家省级智能园区。
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创新机制，完善服务，打造“雁归经济”优良环境
把优化营商环境、提高服务质量、完善政策体系作为大力发展“雁归经济”的重要抓手，打造服务型政府，提高行政能，形成营商环境新生态。一是创新工作机制。成立招商引资返乡创业工作领导小组和五支专班队伍，县主要领导为第一责任人，统一目标，各司其职，服务企业发展和项目建设。二是完善行政服务。构建服务体系，打造服务平台，建设统一受理平台系统、窗口互动系统、政务数据可视化系统，为企业提供全程服务。推进“网上办、马上办、一次办、就近办”的“四办”改革，优化服务方式，提升服务率。三是加强要素保障。组建要素保障工作专班，推进低用地整治，组织开展大型招聘会、春风行动，争取省级农民工返乡创业投资基金，设立人才发展专项资金，与郑州大学合作共建职业技术学院等，加强要素统筹调度，帮助企业解决用地难、用工难、融资难和培训难等发展难题。
放大“雁归应”推动县域经济“成高原”的思考与建议
鹿邑以“雁归经济”为突破，培植县域工业基础，在追赶发展中取得了突出成就。但应看到，这些成就是在较低的发展起点和产业基础上实现的，“雁归经济”作为区域转移产业，结构的低端低特征，发展不足与转型压力交互叠加。还需要聚焦“雁归经济”升级提质，强长项、补短板、育新能，提升县域经济开放度、产业竞争力、发展协同性、新型城镇化引领力，推动县域经济持续发展“成高原”。
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提升对外开放水平，拓展合作创新发展新空间
开放是鹿邑“引凤筑巢”带动县域经济快速增长的关键一招，更高水平的开放依然是鹿邑提升发展水平的强大引擎。20世纪90年代，鹿邑人走出去对接资本、寻求市场，培育了一批企业家；前一时期，鹿邑以开放引返乡，做大了县域产业基础。下一阶段提升产业素质，要求更高端资源要素进入，这些仅依赖老乡资源是不够的，必须在更大范围内以更高层级的开放寻求合作。一是推动招商主体从“老乡引老乡”转向“引老乡老外”并举。总结推广“引入在业界有一定影响的澄明食品——吸引锅圈供应链主要食材配套企业落户——快速形成火锅食材产业集群”的招商经验模式，围绕产业链条补缺和延伸，以商招商、老乡引老外。二是推动开放重点从“引进来”为主转向“引进来走出去”并举。加强与项目资金来源比较集中区域、交通物流发达的枢纽地区和中心城市、省内外先进集聚区（开发区）异地合作共建产业园区、孵化中心、仓储物流设施等，构建多领域多环节多层级的合作协作关系，利用外部资源解决本地高端要素供给不足的突出矛盾。三是推动开放领域从“投资创业”转向“创业创新”并举。实施对接科技资源活动计划，鼓励企业与大院大所、强校强企创新合作，建立产业创新联盟，共建技术转移中心及创新合作中心，形成“外部成果创新——本地转化利用”的开放创新局面。
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提升协作配套水平，打造产业集群发展新生态
以产业集群的形式进入产业链细分领域，形成专业化生产和区域特色优势，既是产业发展趋势，也是欠发达地区快速融入外部产业体系的有途径。要多层次多举措着力，链接更多的资源，增强上下游企业的合作配套。一是抓龙头企业带动。积极引进建链关键企业，密切联系外部“链主型”企业，发挥“龙头”“链长”作用功能，推动产业链前后延展，实现扭住龙头企业“一个点”，连接产业链上“一条线”，激活产业集群“一大片”，以龙头企业带动配套的良性发展。二是抓地区协作建设。打破县域发展界限，加强区域间产业链供应链开放合作，在更大空间范围构筑产业融合发展生态体系。推动建设豫皖县市协作示范区，积极申建豫皖（鹿亳）产业合作园，充分利用我省工业门类齐全的优势，推动企业与中心城市、制造业基地的互动合作。三是抓基础设施提升。加快推进数字化产业园区、大数据中心、物联网等新型基础设施建设，强化先导性、支撑性基础设施和基础能力建设。谋划建设集展览展示、咨询发布、信息交流、贸易洽谈、电子商务等多种功能于一体的毛刷美妆专业市场，促进产品的品牌孵化、催化、输出，扩大市场影响。
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提升要素保障水平，塑造高质量发展新优势
充分利用全国第二批区域类双创示范基地、河南第一批践行县域治理“三起来”示范县等中央和省市赋予先行先试政策，创新要素保障支撑模式，固强补短，形成县域经济高质量发展的有力支撑。一是强化人才支撑。实施引进创新引领型人才工程，加大柔性引才力度，引进培育一批具有重大技术突破和较强产业化能力的领军型、高层次、紧缺型创新创业人才。打造全省重要的现代教育培训示范基地，加强老子学院建设，加强职业技能教育，打造“技能鹿邑”。二是创新投融资模式。用好全国第二批区域类双创示范基地支持创新创业支撑平台建设的政策，加快搭建数字化金融服务平台，发展普惠金融。建立“四投一担两发展”投融资平台，设立科创基金、股权投资基金，为科技小微企业和创客解决初创资金。三是统筹建设用地。统筹城乡发展，优化空间布局，合理使用土地。鼓励产业项目异地协作，借地生金。实施亩均益评价行动，提升土地使用益。
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提升城镇发展水平，形成城乡一体发展新格局
鹿邑县城镇化水平低，乡村发展不充分，既是鹿邑的发展短板也是巨大的潜力。立足对接长三角前沿省际沿边城市的区位条件，发挥老子文化资源优势，依托特色鲜明的产业集群，打造“生产、生活、生态”融合、“产城人文”四位一体的特色魅力城市。一是叫响老子文化名城。打造文化地标，布局开放型、多场景的文化展示区，形成综合性、体验式展示平台、服务窗口和主客共享的交互空间，全景展示城市风貌、述说老子故事，成为彰显老子文化、了解鹿邑历史、叫响城市品牌的主要载体，塑造城市文化形象。二是优化城乡空间布局。把城镇与乡村贯通起来，一体化建设，构建以县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地的县域发展体系，形成分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的县域发展空间结构，增强产业承载能力。三是打造特色魅力县城。突出文化和产业特色，以文塑城，特色立城，塑造兼具乡村生态风貌和城市功能内涵，“产、城、人、文”四位一体的宜居宜业新空间，让外出打工者、返乡创业者触得到文明、望得见田园、记得住乡愁，吸引更多的创新创业者集聚发展，提升鹿邑对豫东沿边地区的辐射力、带动力和影响力。
组长：谷建全 郑林
成员：郜俊玲 盛宇飞 方化祎 尹红杰 李昊
执笔：郜俊玲
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